一、危机的概况及成因

　　1980－1994年美国出现了严重的银行危机，银行和储贷机构破产倒闭数量急剧上升，共有2912家银行和储贷机构被迫关闭或接受联邦存款保险公司的援助，其中银行1617家，储贷机构1295家，约占同期银行和储贷机构总数的14％，平均每两天有一家被迫关闭或接受援助。倒闭机构资产总额9236亿美元，占银行和储贷机构资产的20．5％，银行平均每天要处置资产1．68亿美元。在1988－1992年的高峰期，平均每天倒闭1家银行和储贷机构，需处置资产3．85亿美元。大量的银行倒闭给存款保险公司带来巨大冲击，1988年联邦储贷存款保险公司收不抵支，保险基金亏空750亿美元，1989年被迫关闭。

　　导致这场危机的原因主要有三个：

　　1．地区和部门经济衰退是危机形成的直接原因

　　对世纪刀年代经济大危机后，美国实行单一银行体制，法律禁止金融机构异地设立分支机构，这使得大多数银行只能服务于相对狭窄的区域市场，银行业风险不能在区域间分散，极易受到地区或部门经济衰退的打击。

　　在1980－1994年间，有三次比较大的地区和部门经济衰退造成了大范围的银行破产。第一次是农产品价格在80年代初下降导致农业收入和农村地产价格下跌，使过于集中于农业贷款的银行大量破产；第二次是由于80年代两次石油价格下跌，导致得克萨斯和西南部的其他产油州发生大范围银行倒闭；第三次较为集中的银行倒闭于90年代初发生在加利福尼亚及东北部的一些州，其原因是严重的经济衰退。

　　2．银行内控机制不健全、过度信贷扩张、金融诈骗犯罪导致银行破产

　　在经济扩张期，银行对日益上升的信贷需求作出了过度反应，盲目进行信贷扩张。在农业地区，银行随着农产品价格和农业收入的上升而迅速扩张信贷；在产油区，银行对油价上升反应迅速，工商贷款比重急剧增加；在城市，许多银行和储贷机构随着房地产升温而大举进入商业房地产市场，房地产贷款以3－4倍的速度急剧扩张。美国银行过度信贷扩张所酿成的风险在80年代逐步显现出来，并成为银行破产倒闭的重要原因。

　　内部控制不严、管理缺乏效率而引发的金融诈骗和犯罪也是导致部分银行破产的原因。美国货币监理署在对1979－1987年间破产的162家国民银行进行研究后发现，破产银行中分别有35％和11％是由内部犯罪与金融诈骗引致。美国联邦储备银行的研究表明，在1990－1991年破产的286家银行中，有26％是由内部犯罪造成，61％的破产银行存在诈骗、非犯罪性违规、内部贷款损失等内部问题。

　　3．监管失误加剧了银行危机

　　首先，多头监管给金融机构以可乘之机。美国的金融监管主要由货币监理署、联邦存款保险公司、联邦储备银行和州立银行监管部门组成。由于各部门所处地位不同、监管责任不同，因而在监管理念、资本金要求、市场准入、处置措施等方面存在差异。如在监管理念上，货币监理署强调让银行更自由地竞争，联邦存款保险公司倾向于保护存款保险基金，联邦储备银行采取中间路线，州立银行监管部门则关注本州利益最大化；在市场准入上，货币监理署主张让更多竞争主体进入市场，注册政策相对宽松，联邦储备银行则要求国民银行及其成员银行在注册时加入联邦存款保险公司；在资本金要求方面，联邦存款保险公司的要求明显高于货币监理署，而联邦储备银行则较为温和。这种多头监管所存在的问题最突出地反映在新银行的注册上。由于联邦与州、州与州之间的银行注册标准宽严不同，在标准较松的州，新银行增加数量较多，如1980－1994年，美国大约有2800家银行注册，其中39％出现在注册标准相对较松的加利福尼亚及西南部各州。

　　其次，现场监管的放松使银行存在的问题不能被及时发现。在70年代末和80年代初，美国银行监管当局基于卡特、里根政府减少联邦政府规模的压力和对利用计算机技术进行非现场监管的过于信赖，大大减少了现场检查人员和检查频率。在1979－1984年间，联邦和州监管部门的检查人员减少了14％，其中联邦存款保险公司减少19％，货币监理署减少20％，州监管部门减少12％。现场检查从1981年的12300次下降到1985年的8300次。检查平均间隔在1979年是379天，到1986年延长到607天。由于现场监管遭到削弱，问题银行从1980年的217家上升到1985年的1140家。

　　第三，监管当局过分的宽容加大了道德风险。按照一般逻辑，监管当局应将无力偿债的储贷机构及时关闭，但在80年代，美国的监管当局却采取了十分宽容的政策。在处置储贷机构危机时，联邦储贷保险公司允许大量实际已经破产的储贷机构长期维持经营，指望它们有机会降低风险、纠正不足，但实践证明这样做的结果反而增加了道德风险和处置成本。

　　第四，管制放松缺乏相应的风险管理措施配合。自刀年代末，美国放松了跨州设立分支机构的限制，允许新的竞争者进入曾经受到保护的市场，导致直接信贷市场扩张，银行业竞争加剧。在高利率环境下，货币市场基金的发展和存款利率管制的放松，给金融机构尤其是那些严重依赖存款融资的小机构带来利率压力。部分地区由于技术创新和金融产品创新的缘故，银行在大企业借款市场上的份额下降，只得把资金转向风险更大的商业房地产市场或发展中国家，有的银行则增加杠杆收购和表外业务。由于没有相应的风险管理措施配套，许多银行和储贷机构在新的竞争环境中陷入破产。

　　二、对危机的处置

　　1．处置主体

　　美国八九十年代的银行危机主要通过存款保险公司和清算信托公司来处置。

　　联邦存款保险公司作为会员银行和储贷机构的独立存款保险代理人，主要有三大职责：保险人、接管人和监管人。作为保险人，联邦存款保险公司的第一职责就是对银行存款进行保险，保障被保险存款能够按时支付，确保金融体系的稳定，维系公众对美国银行的信心。在这场银行危机中，尽管倒闭的银行和储贷机构数量很多，但那些参加联邦存款保险的机构并没有出现严重的挤兑和信用崩溃，没有存款人因机构倒闭而遭受损失。作为接管人，当某个存款机构倒闭时，联邦存款保险公司通常被法院或其他有司法权的机构指定为该存款机构的接管人，最大限度地偿付该破产机构的债权人的债权，加快破产机构的清算进程，使破产管理成本最小化。作为监管人，联邦存款保险公司通过对银行和储贷机构及存款保险基金所面临的风险进行识别、监控和处理，促使其安全稳健运营。

　　清算信托公司是在联邦储贷保险公司资不抵债后，于1989年由国会授权成立的一个临时性联邦代理机构。其主要职责是作为破产储贷机构的保管人和接管人，处置破产储贷机构危机。主要目的有三个：一是从破产储贷机构处理和资产处置中争取最大的净现值回报；二是将这些交易对当地房地产和金融市场的影响降至最小；三是尽量增加对中低收入者的住房供应。

　　清算信托公司与联邦存款保险公司的资金来源有所不同。存款保险公司以银行支付的保险金作为资金来源，而清算信托公司没有任何内部资金来源，其运作的资金只能依靠国会拨款和其他间接来源。为了实现破产储贷机构资产处置收入最大化与对当地经济破坏最小化这两个目标，清算信托公司对破产的储贷机构实施保管程序。作为保管人，清算信托公司通过减少储贷机构费用支出、缩减信贷以减少流动性需求、出售资产以增加储贷机构营业必需的营运资本，直到政府资金到位才对破产机构进行完全清算。

　　2．法律框架

　　这次危机以前，联邦存款保险公司的处置权力主要是以30年代和50年代的立法为依据。80年代后，随着银行和储贷机构危机的加深，亟需扩大和加强其权力，以实现其处置目标。美国国会针对这一情况，通过一系列立法提供了许多新的处置工具。这些法律主要包括：

　　《存款机构放松管制与货币控制法》（1980年）。为了提高银行和储蓄机构的竞争力，该法案放宽了存款利率上限，并将存款保险限额从4万美元增加到10万美元。

　　《高恩一圣杰曼存款机构法》（1983年）。该法案允许银行和储贷机构参与商业贷款领域的竞争，也可进行直接投资。

　　《银行平等竞争法》（1987年）。该法扩大了联邦存款保险公司的紧急跨州收购权，以便在处理资产超过5亿美元的机构时能够将银行控股公司整体或部分出售，并允许其他州的控股公司参与本州的收购。

　　《金融机构改革、恢复和强化法》（1989年）。该法案授权联邦存款保险公司和清算信托公司在一定条件下，充当联邦保险存款机构的独立保管人和接管人，并加强了联邦监管者对银行资本充足、安全稳健、合法经营的监管，强化了联邦存款保险公司的职责。

　　《联邦存款保险公司改良法》（1991年）。该法案触及了监管的诸多领域，某些条款——特别是那些为濒临破产机构采取紧急纠正措施和使处置成本最小化的条款——对联邦存款保险公司处置破产银行的途径具有深远影响。它要求监管当局根据资本充足情况将银行资本分为五级，作为紧急纠正措施的基础。随着银行资本的下降，监管者必须对其采取愈来愈严厉的监管措施。

　　《清算信托公司完成法》（1993年）。该法案要求清算信托公司采取一系列管理改革，如在签署合同或出售资产时给予少数族裔和妇女更多的商业机会；对于非盈利公司、政府机构以及用来提供给无房者使用的其他机构的报盘，要给予一定的优先。

　　3．机构处置方法

　　联邦存款保险公司和清算信托公司运用了各种不同的方法，以寻求处理破产银行和储贷机构的最有效途径。

　　（1）收购和接管。收购和接管是指由一家财务状况良好的金融机构购买破产银行或储贷机构的部分或全部资产，同时至少接管其全部保险存款，或接管其全部存款债务。这是联邦存款保险公司和清算信托公司比较偏爱的一种处置手段。

　　（2）存款偿付。存款偿付是指联邦存款保险公司和清算信托公司直接偿付破产机构保险存款（称为直接存款偿付），或由一家财务状况良好的机构代理偿付（称为保险存款转移）。未保险存款人及其他一般债权人则可获得接管证书，以从出售破产机构资产的净收益中获得相应补偿。当联邦存款保险公司、清算信托公司找不到收购者或收购与接管的成本过高时，通常采用存款偿付方式来处置破产银行。此外，为了减轻来保险存款人因其资金发生意外损失而导致的流动性问题，联邦存款保险公司和清算信托公司在一家银行倒闭后不久，就会根据接收资产的价值对未保险存款人偿付一定的存款。

　　（3）营业银行援助。营业银行援助是指当投保银行面临破产风险时，联邦存款保险公司通过贷款、存款、购买资产或承担债务等方式向其提供援助。一般来说，受援机构的绝大部分资产维持原状，但其管理层要更换，并要求注入新的资本。营业银行援助也用于财务状况良好的机构收购和兼并濒临破产的银行和储贷机构。营业银行援助方式常被用来救助一些较大的破产银行，接受过援助的银行资产占处置银行资产总额的比重达27％。

　　（4）宽容政策的运用。联邦存款保险公司和清算信托公司主要运用以下四种宽容政策：

　　一是收入维持协议。为了鼓励经营状况良好的储贷机构兼并有困难的储贷机构，联邦存款保险公司通过收入维持协议保证被收购资产具有一定的市场回报率，即收购盈利资产的收益与收购平均成本之间的差额由联邦存款保险公司支付给收购银行，联邦存款保险公司承担利率风险。但如果利率下降到收购成本低于盈利资产收益，收益差应由收购银行返还联邦存款保险公司。1981－1983年，采用收入维持协议帮助解决了11宗互助储蓄银行的兼并。这些问题银行并入了其他机构，技术上没有破产，所以存款人和一般债权人都没有任何损失，但这些濒临破产银行的高层领导被要求辞职。

　　二是净值证明书。这是为那些内部管理良好、有偿付能力，只是因利率变化暂时出现财务亏损的储贷机构设计的。它的目的是争取时间，使其纠正利率敏感性失衡，将资本恢复到可接受水平。符合条件的机构从联邦存款保险公司获得净值证明书，证明其一部分现行损失可以作为用于报告和监管目的的资本。

　　三是资本金延缓方案。该方案旨在通过暂缓资本充足率要求，救助那些团贷款于能源和农业部门而陷入困境的银行，它只适用于管理良好、经营稳健的机构。符合条件的银行其资本充足率至少为4％，其资本状况恶化必须是外部问题所引致，而不是由于自身管理不当、营运费用超额或股息超额。共有301家农业和能源部门银行（涉及资产约130亿美元）参加了资本金延缓方案，其中236家在没有援助的情况下生存下来或被合并，65家破产。

　　四是农业贷款损失分期摊销方案。该方案作为《银行平等竞争法》的一部分，允许那些资产少于1亿美元、合格的农业贷款至少占其总贷款25%的机构，在7年内分期摊销农业性贷款亏损。

　　（5）过渡银行与保管权。过渡银行是由联邦存款保险公司控制的临时性银行机构，目的是在处置破产银行之前的一段时间内有一个机构接替濒临破产银行的营运，维持对顾客的银行服务。过渡银行的期限一般定为2年，根据情况可以延长1年。由于过渡银行方式运作比较复杂，而且对大量破产小银行的处置也不需要借助过渡银行，政联邦存款保险公司对过渡银行的运用比较保守。清算信托公司没有被授权使用过渡银行方式，但被授予了保管权。保管权的操作方式与过渡银行相似，目的也相同。 （6）拆分分支机构。对于濒临破产的大机构，很少有收购者有能力整体接管，这大大限制了竞争程度，不利于提高机构的特许权价值。为此，清算信托公司采用分支机构拆分交易方式，通过增加投标人的参与积极性及处冒程序的竞争性和灵活性来提高特许权价值。

　　4．资产处置方法

　　资产处置是处置银行危机的一个重要环节，也是困难最大的一个环节。联邦存款保险公司和清算信托公司创造了许多有效的方法。主要包括：

　　（1）暗盘竞标。联邦存款保险公司和清算信托公司将贷款抵押品按规模、种类、质量、地区分布和到期日分类，有兴趣的投标人通过密封的信封对其希望购买的贷款抵押品报价。只要能满足底价要求，就将抵押品卖给出价最高者。

　　（2）公开拍卖。联邦存款保险公司和清算信托公司采用公开拍卖方式对正常贷款或不良贷款的抵押品予以处置。联邦存款保险公司较少使用该方式，其中最大的一次是1995年，拍卖收入为1057万美元。清算信托公司则先后进行了12次地区性拍卖和8次全国性拍卖，拍卖收入分别为2．97亿和21亿美元。

　　（3）资产管理合同。联邦存款保险公司或清算信托公司与一家资产管理机构签定合同，委托其对资产进行管理和处置。合同价格包括管理费、资产处置费和激励报酬三部分。联邦存款保险公司和清算信托公司通过资产管理合同处置的资产超过18．7万笔，账面总值达780亿美元。

　　（4）可承受住房方案。联邦存款保险公司和清算信托公司以中低收入家庭能够支付得起的价格向其出售住房，并给予卖方信贷、技术顾问和维修资金等支持。它也通过捐赠等方式向非盈利性组织和公共部门提供部分房屋。该方案可以使国民从金融危机中获取一定的社会效益。通过该方案，联邦存款保险公司提供了2400套住房，清算信托公司提供了10．9万套。虽然二者通过这种方式处置的资产不到处置总资产的0．5％，但付出的成本不小，联邦存款保险公司的成本约为1570万美元，清算信托公司的真实成本据估计至少为1．35亿美元。

　　（5）证券化。将具有可预计现金流和类似特征的资产包装成附息证券，使其具有适合销售的投资特征。证券化资产包括住房抵押、商业抵押、活动住房贷款以及个人财产分期支付合同等。清算信托公司的资产证券化方案特别成功，在其处置的贷款资产中，10％以上的资产（430多亿美元）是通过证券化来处置的。采用这种方式，清算信托公司把大量的非正常贷款推向了市场。实践证明，这一方式对处置大额抵押贷款非常有效，其证券在二级市场上的交易也很活跃。

　　（6）股本合作。清算信托公司与私人部门投资者共同出资成立合伙公司。其中，清算信托公司为有限合伙人，以其持有资产（一般为次级贷款。不良贷款和房地产）作为股本投人，并负责融资；私人投资者为一般合伙人，以现金作为股本投入，并提供资产管理服务。资产处置收入在清偿债务之后按比例由双方分享。

　　（7）职业人员债务追偿。这是联邦存款保险公司和清算信托公司作为接管人而被民法赋予的一种权力，主要对职业人员的渎职或不当行为导致的损失进行追偿。职业人员包括该破产机构以前的高层管理者、管理人员、律师、会计师、评估师、经纪人及其他为该破产机构提供过专业服务的人员。这些追偿努力共追回50多亿美元的现金。

　　5．负债处理方法

　　当一家金融机构破产后，联邦存款保险公司作为破产管理者，需要决定哪些债权人应从资产处置收益中偿付及其偿付顺序。联邦存款保险公司先是出资依法对保险存款人支付10万美元以内的存款，同时对本保险存款人预付部分存款。预付率根据破产银行资产可收回的估计值确定。如果处置破产机构资产的实际收入超过预付金和破产管理费用，末保险存款人和其他债权人可获得另外的偿付。当破产机构的资产价值不能确定时，联邦存款保险公司不会预付存款。

　　1993年前，联邦存款保险公司偿付未保险人债权的顺序受各州的法律制约。由于各州的法律不同，偿付顺序也有差异。1993年《全国存款人优先修正案》通过后，负债清偿次序得到统一。其清偿顺序是：管理性债权——存款人——其他一般债权人——次级债务持有人——最后提出债权要求的债权人——联邦税——股东。在这个顺序中，存款人包括市政当局、学校、法律要求保护其存款的州立机构以及联邦存款保险公司支付保险存款后形成的代位求偿债权。

　　三、危机所引发的监管问题及启示

　　1．危机引发的监管问题

　　美国八九十年代金融危机引发的监管问题涉及到以下几个方面：存款保险的作用、大银行的处置、宽容政策的运用、金融监管的效力。

　　（1）存款保险的作用。存款保险涉及到银行稳定性与道德风险的权衡问题。一方面，存款保险通过向存款人提供保护以避免其存款遭受损失，消除银行被挤兑的危险；另一方面，通过承担应由存款人负担的损失，使存款人不再有管理银行风险的动机而听任银行承担过度的风险。存款保险的存在，使银行产生了把资产投向风险与收益不对称的高风险项目的动机，从而造成了资源的错误配置和银行的破产。这一政策在维护美国银行业的稳定方面是比较成功的，但这种稳定是有代价的。1980－1994年，联邦存款保险公司处置破产银行的费用达363亿美元，政府为保障存款支付共动用纳税人税赋1321亿美元。1986－1991年，对未保险人的保护率达83％。1992年后，美国立法当局改变了这一做法，更倾向于加强市场约束，采取了三条对策：一是对银行实行按风险级别收取差别保费率；二是严禁用纳税人的钱处置风险；三是未保险人要承担银行破产损失和分担处置成本。

　　（2）大银行的处置。美国金融监管当局在20世纪80年代初处置银行危机时往往注重稳定而忽视市场规则，这一点在大银行的处置中十分明显。美国金融监管当局通常认为，好的公共政策应使银行免于市场力量的影响并使大银行的未保险存款人受到保护。美国金融监管当局在处理第一宾夕法尼亚州银行危机时，采取的是营业银行援助方式，其理由是该银行为所在城市的最大银行，它的破产有可能引发地区甚至全国性的连锁反应。对第一宾夕法尼亚州银行的处置方法后来成为处置大银行的模式，并最终发展为“大银行不会倒”的理论。这种处置方法引出两个最突出的问题：一是道德风险，二是公平性。1997年出台的《联邦存款保险公司改良法》解决了这两个问题。它严格了对大银行的救助条件，规定在大银行倒闭确实会引发系统风险的情况下，可以突破最低成本处置法则，但要求联邦储备银行和联邦存款保险公司三分之。的委员提出建议，交由财政部长与总统协商后最终决定是否救助，而由此产生的救助成本要由所有受益金融机构分担。

　　（3）宽容政策的运用。宽容政策在不同的情况下具有不同的操作方式。一种方式可称为逐个审批宽容政策，即监管当局允许一个未满足安全稳健标准的金融机构在有限的时期内继续运作，采取补救措施减少风险，纠正不足。这个意义上的宽容政策运用通常由银行提出申请，由监管当局逐个审批。另一种典型的做法被称作批发式宽容政策，即联邦储贷保险公司允许大量濒临破产的储贷机构长期维持经营。逐个审批的宽容政策旨在帮助那些因外部环境变化暂时陷入经营困境的银行消化风险，改善财务状况。从美国联邦存款保险公司的实践效果来看，逐个审批方案使许多陷入暂时危机的银行生存了下来，少数银行即使倒闭了，其损失也比未参与这一方案的银行低。而联邦储贷保险公司所运用的批发式宽容政策则是一项高风险的监管政策。它成功的前提条件是，在陷入危机的储贷机构破产之前，经济环境能大大地改善。实践证明，这种批发式的宽容政策是失败的，它不但没有收到预期的效果，反而增加了储贷机构的道德风险和破产处置成本。

　　（4）金融监管的效果。金融监管能够限制银行破产的范围和成本，但它不能阻止系统因素引发的银行破产。美国银行危机中的许多事实表明，导致银行和储贷机构破产数量上升的原因有许多是监管者难以控制的，如经济和金融条件的巨大变化、错误的政府政策以及地区和部门经济衰退等。风险识别困难以及公共政策目标的制约也影响监管者控制银行承担过度风险的能力。监管者在控制状况已恶化的问题银行的风险方面很成功，但在处理表面上健康的银行时效果却不理想。因为当后者的偿付能力充足，所从事的风险投资仍有利可图，监管者对这些银行的风险行为就很难控制。从可接受的风险收益比例、创新和其他合适的行为中识别出风险是有一定难度的，这也制约着监管当局对这些银行采取行动的能力。对不同类的资产设定不同的风险权重，根据风险提出资产要求，这一做法是正确的，但资产种类很多，以至于银行不需增加资本就可以扩大高风险贷款。以风险为基础的保险费率也是在银行的实际状况已经弱化后所采取的一种事后惩罚，这种惩罚对已经陷入困境的银行无疑是雪上加霜。除识别问题外，与公共政策目标的冲突也是一个限制因素。银行监管者因为对金融机构施加监管限制，常常被立法者和政策官员批评为阻止经济复苏。此外，银行监管部门之间的意见分歧也是削弱监管效果的一个重要因素。监管部门之间的相互制衡经常被作为现行监管制度的主要优点，但美国银行危机的事实表明，银行破产问题是最紧迫的问题，它的重要性远远超过鼓励创新和放松银行准入标准。

　　2．几点启示

　　（1）处置金融风险要有独立的、职能化的处置主体。金融业是一个具有公共性、外部性、风险性特征的特殊行业。银行所有者用少量资本支配巨大社会资本所产生的杠杆效应、所有者与经营者分离所产生的委托代理风险，决定了银行业容易滋生道德风险。同时，金融业是一个公共性、外部性极强的行业，金融风险极易在行业之间相互传导，共产生共振，从而对社会稳定构成威胁。因此，金融业需要一个抵御风险传导、减弱风险共振的稳定机制。基于这一认识，美国在1934年建立了存款保险制度，成立了联邦存款保险公司，专门负责处置银行业风险。基于集中处置大面积储贷业危机的需要，美国又于1989年设立了清算信托公司，专门负责处置储贷机构危机。美国的这种做法对我国极具启发意义。改革开放以来，我国金融业朝着市场化方向发展的速度越来越快，防范和化解金融风险的任务也越来越重。由中央银行或各级政府担当风险处置主体已难以应付金融风险的严峻形势。面对风险处置工作的长期性。艰巨性和复杂性，我国有必要借鉴美国的经验，尽快成立独立的、职能化的金融风险处置主体，加存款保险公司、资产处置公司。

　　（2）处置金融风险要有立法保障。金融风险处置是一件复杂的工作，涉及复杂的债权债务关系和法律诉讼。处置主体在关闭破产金融机构、处理资产、清偿负债时，需要法律赋予的广泛权力和可以遵循的法律。美国为处理银行危机先后出台了8部重要的法律或法律修正案，就处置主体的权力、机构和资产处置的基本要求、负债清偿程序、处置资金来源、资产处置方法、处置成本分担等作出了明确具体的规定。随着金融风险处置工作的深入，我国也亟需制定相关法律，对金融风险处置行为进行规范。

　　（3）处置金融风险要有可靠的资金保障。美国处置银行危机的资金主要来源于两个渠道——保险基金和预算拨款。从1989年至1995年，美国国会共拨款1700多亿美元用于处置银行和储贷业危机。事实上，美国在处置储贷业危机时，也曾因联邦储贷保险公司资金不足、国会拨款不及时而影响危机处置，并为此付出了巨大的代价。目前，我国处置金融风险面临的最大问题也是资金来源问题。近年来，我国在处置金融风险实践中形成了由地方财政担保、中央银行垫资处置金融风险的模式。这个模式比单纯由中央银行拿钱要好，但它的应用取决于地方政府的态度和地方财力的大小。如果地方政府不支持或财力不足，该模式就无法实施。针对这种情况，可以考虑两种筹资方案；短期由中央财政、地方财政、中央银行各自拿出一定数量的资金形成风险处置基金；长期则通过建立存款保险制度，由被保险机构缴纳的保险费形成固定的资金来源。

　　（4）追求金融稳定的同时要注意防范道德风险。对因外部冲击一时陷入困境或可能引发系统风险的金融机构实施救助，以维持社会稳定，这是世界各国的普遍做法。美国的实践表明，这样做是必要的，也是行之有效的。但这样做的弊端是容易引起道德风险，削弱市场约束。对此，美国强凋市场纪律，主张按市场规则依法处置金融机构风险。一是对问题金融机构及时处置；二是严格限制救助范围；三是对出于稳定需要确需救助的大银行所产生的救助成本，按“谁受益，谁掏钱”的原则，在受益金融机构中分摊，严禁用纳税人的钱去救助金融机构。在我国，社会稳定始终是第一位的目标，尤其是在目前的转轨时期，更要不惜一切代价维护社会稳定。这就决定了我们对那些不符合金融监管要求的机构不得不采取宽容政策，由财政或中央银行垫钱支付存款人存款。但是；在拿钱救助金融机构时，司法力量要同时介入，对造成金融机构经营失误的直接责任人要追究民事或刑事责任。要逐步实现金融风险行政化处置向市场化处置转变，尽量利用市场力量，按照市场原则去防范和化解风险。

　　（5）提高金融风险识别率，完善风险处置配套措施。金融风险发现得越早，处置得越及时，金融机构遭受的损失越少，风险处理成本越低。美国在处置八九十年代银行危机时曾因现场监管不力，导致金融机构的问题没能及时发现，或发现了问题，又因资金不足、措施不当等诸多原因未能及时有效地处置，从而造成破产机构增多。处置成本加大。为此，美国金融监管当局作出了许多改进努力，如对金融机构进行信用评级，并根据信用级别实行差别监管内建风险预测模型，探讨运用有关指标识别和预测金融风险的途径研发金融机构监控系统，跟踪金融机构指标变化；加强现场和非现场监管，从报表分析和现场检查中发现问题，减少金融监管中的随意性。从我国的情况来看，提前发现并及时处置金融风险是我们监管工作中的薄弱环节。尤其是在及时处置方面，很多时候受资金、政策及其他方面的制约而无法采取有效措施，使本已相当严重的问题久拖难决。对此，我国有必要尽快完善与风险处置相关的配套政策，如对合并、重组关闭的金融机构制定减免法律诉讼费、财产过户费及税收优惠政策，为及时处置风险创造条件。

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